构筑新型海关物流监控体系

    “沧海横流方显英雄本色”。经济全球化必须依赖国际物流的蓬勃发展， 国际物流的健康发展则离不开海关的积极参与， 新型物流监控体系的建立将更加有效地促进经济贸易的快速发展，有利于经济的全球化进程。
    现代物流是实物流、资金流、商流和信息流科学有序流动的有机统一，是物流作业自动化、物流管理网络化、物流决策智能化和物流协作无缝化的高度融合。海关作为进出关境的监督管理机关，不仅对现代物流的发展起到重要影响作用，也面临现代物流发展直接而严峻的挑战。我们应该认真分析现代物流发展对海关通关带来的挑战，借鉴国际海关对进出口物流监管的经验，构建新型物流监控理念，改革通关管理机制和方法，努力支持现代物流发展。
    现代物流业发展对海关物流监控体系的主要影响
    现代企业的“大规模定制”、“全球采购”、“零库存”等经营方式对国际物流提出了全新的要求。现代国际物流的“八大原则”即最适宜的运输工具、最便捷的联运、最短的运距、最合宜的包装、最少的仓储、最短的时间、最快的信息、最佳的服务就是经济全球化对国际物流提出的最新要求。在一个经济全球化的时代，作为进出境监管管理机关的海关应该怎么办？
    结合海关监管工作的实际，现代物流发展对现行海关物流监控管理的影响主要有以下三方面:
    （一）海关信息网络滞后拖延货物通关时间
    当前海关机构的布局既面临发达地区政府要求重组海关机构，减少机构数量的要求，也面临欠发达地区要求增设海关机构，服务开放型经济发展的要求，同时，还面临经济区域中心城市要求建立跨行政区划的虚拟海关、中心海关或海关联盟的要求。尽管《海关法》规定海关机构设立不受行政区划限制，但由于口岸和物流业发展的属地性，传统海关业务作业的相对独立与封闭性, 尤其是关际间的配合与协调，缺乏足够的法规、技术和信息等支持，形成了口岸增多，进出口物流结点增多，物流路线不畅，物流时间延长，物流成本增加等现象，造成一方面是海关业务量增加，一方面又是海关监管环节的增加，如果考虑到海关业务量尤其是税收量、货运量等指标与海关经费、人员、装备的联系，考虑到口岸发展成为提升当地经济发展竞争力的重要措施，不少地区出台优惠政策争夺货运量，不少海关想方设法拓展业务量，一定程度上助长了口岸的重复建设，形成了海关监控管理资源的浪费，影响了海关执法公平与统一性，使海关监管链时间延长，空间扩大，效率降低。
    （二）海关没有配套的物流监管部门
    我国《海关法》规定: “中华人民共和国海关是国家的进出境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”按照传统的海关职能划分，海关管理被划分为监管、征税、缉私和统计四大职能。过去，海关的内设机构也都是按照这样的职能设置的。但现代物流企业内部的管理由金字塔形状转变为哑铃形，企业间供应商、生产商、销售商和物流商形成了相互协作的产业链，企业机制由对市场的推销，转变为对市场需求的拉动或对市场需求的创造，创造了多品种、少批量、低成本、高质量的精益消费、精益生产等管理方式，现行监控机制满足不了这种生产方式的需要。同时伴随着贸易量的飞速增加，现行的监控机制也愈显不足，据统计，仅去年深圳海关共监管进出口货物8，092.7万吨，货值1，464.2亿美元，增长41.2%; 进出口快件1，797.6万件，增长36.8%; 出入境人员1.3亿人次。深圳港去年完成的集装箱吞吐量约占全国沿海港口的1/5,直接运输量约占全国沿海港口的1/3。这样的设置势必造成通关过程的堵塞。
    通关作业改革的核心内容就是要围绕现场通关建立审单作业、物流监控和职能管理三个系统，三大系统既相互支持配合，又相互监督制约，从而形成一个有机整体。物流监控作为海关一个独立的主体，物流监控系统不仅是其他两个系统有效工作的基础和前提，同时还承担了确认单货相符和全部进出境货物总放行的责任。单货相符是海关监管的最大难题，也是海关监管的最大风险。应当说，物流监管部门承担的这一责任是十分重大的，但这一点至今没有得到应有的广泛和充分的认识，这也是值得我们今后工作思考的。
    （三）海关物流监管措施需要完善
    近年来，全国海关在建立海关物流监控体系，加强实际监管方面作了巨大努力，并取得了一定进展从而加快构建新型物流监控体系，确保实际监管到位。
    海关加大了对物流监控体系建设的科技投入，据统计，仅H986集装箱检查仪一项，全国海关三年内共投入十多亿元安装了50多台。以深圳皇港海关为例就安装了986和915两台检查仪，车牌识别系统和电子闸门也已开始运行，还在各闸口通道入口安装了闭路电视或视频监视系统，这些先进管理工具对于提高通关效率，加强监管力度起到了不可估量的作用，现场海关物流监控的技术含量有较大的提高。
    2001年至2003年由国家口岸办牵头，对全国二类口岸进行了清理，海关总署对各关自行审批的监管场所进行了局部清理，并对其监管条件作了规范，对查验制度也进行了逐步调整。
    增加了人力投入，通关作业改革后，各关现场的实际监管力量普遍得到加强，特别是近年来借调武警协助海关加强实际监管，共计6，500人，极大地缓解了海关实际监管人力严重不足的状况。
    以通关作业改革为契机，在加强和规范转关运输监管方面进行了积极的探索。以深圳海关的“深蓉海铁联运”为例: 海铁联运“五定班列”形式进出口的货物申报、查验、征税、结汇、退税等海关手续，由成都海关驻车站办事处负责办理; 深圳笋岗海关按快速转关模式办理相关手续。两地海关对蓉深海铁联运转关货物实行以班列为单元的“整体转关，整体核销”。即: 进口转关货物运抵到成都火车站后，只要数据完整、单证齐全、封志完好，由成都海关驻车站办事处办理进口转关核销; 出口转关货物运抵到深圳后，只要数据完整、单证齐全、封志完好，即由笋岗海关办理出口转关核销。一般情况下，口岸海关不对转关货物进行查验。这样西部地区的物流将通过成都这个物流中心城市直接通往深圳，减少了很多中间环节，对于西部高新技术产业出口的积极影响将最为明显，最大限度地满足企业竞争的需要，促进经济和贸易的发展。
    改善海关物流监管的建议
    既然现代物流的发展对海关通关管理政策与法律、物流管理体制与机制、监控管理方法和手段等提出了新的挑战。笔者提出以下观点和建议。
    (一)实行“集约式”管理
    通关作业改革的实施，1998年全国打击走私工作会议的召开，湛江和厦门等特大案件的暴露和查处，使海关各级领导和广大干部职工充分认识到海关加强物流监控工作的极端重要性和紧迫性。但由于过去监控工作片面强调查验率，导致一些海关认为物流监控越严越好，甚至不顾条件和可能要求对各类海关监管场所实行24小时巡查，对某类货物100%查验，一时间无所不用其极。实际上，这还是一种传统的思维逻辑，认为只有将所有的东西的“全过程”，“不间断”看住，才能管住，恨不得将所有的进出境运输工具和货物全部都装进海关的保险柜中才放心。这不但是不可能的，而且是一个误区。在经济全球化的条件下，任何国家的海关都无法做到。其不仅造成了海关内部执法的不统一和监管资源的浪费，而且导致海关物流监控质量的下降。
    因此，在今后的物流监控工作中，特别是在口岸海关实行大通关，转关运输将进一步增强的背景下，建立以“提高物流监管质量”为主要内容的监控新理念，通过强化物流监控绩效的评估，加强物流动态的分析和预警，实现“粗放式”监控管理向“集约式”管理转化，对于目前的海关监管工作具有十分重要的意义。
    （二）规范通关手续
    海关的改革步伐仍然赶不上经贸发展的实际需要，进出境货物通关时间长，效率低，成本高，制约了企业的竞争力。企业要求海关规范通关手续、提高通关效率的呼声比以往任何时候都更为强烈。作为海关监管工作中最重要的一环，物流监控体系难以完全适应现代物流发展的需要主要表现在: 一是口岸各部门的作业相互制约，如对需要检验检疫的货物，海关必须在检验检疫部门先行验放后才能放行。二是海关内部各作业环节配合失调。商品查验、归类、估价和计税等作业分别由不同的部门完成，一旦某一个环节耽搁都会影响整个通关的速度。三是海关监管查验的有效性不高。如我国与许多发达国家海关的查验率大致相同，通常进口货物为10%左右，但我国海关的查获率仅为欧美发达国家海关的十分之一左右。这与我国走私违法活动十分严重的社会现实形成了巨大的反差，构筑新型高效的物流监控体系以适应现代物流发展就显得愈发重要。
    （三）培养海关物流监管队伍
    现代物流监控的管理不再仅仅是海关内部职能部门和业务现场的联系，港务、理货、国检、银行、工商、公安等部门的工作都与海关物流监控有直接联系。由于涉及部门较多，加之职责交叉，分工上不明晰，部门之间配合协调机制不健全，难以形成合力，造成人力资源浪费，最终导致监控工作停留在低层次阶段。
    海关监管查验工作因场地、人力等因素的制约，加之进出口货物品种繁多，要做到对所有货物逐一进行查验困难较大，这就要求查验的关员克服工作的盲目性、随意性，总结经验，积极探索，力求以简单、有效的方式，达到事半功倍的效果，这样做既有利于有效监管，又为快速通关创造了条件。因此有待造就一支高素质的海关物流监管队伍。
    首先，必须改革和创新海关监管的思想。改变“行政主导”式的传统管理思想，树立“客户导向”的现代管理思想，海关的执法和管理必须是公正、透明、快速和有效的。也就是说，海关管理必须在严格执法与便利贸易两者之间保持有机的平衡。实现两者平衡的最终目标就是要“让守法者获得最大的通关便利”。
    其次是克服监控工作“重一线轻二线”的传统观念，树立全局意识。在加强通关环节监管和一线查验的基础上，进一步加大稽查，减免税后续核查工作，做到监管到位，全局监控。切实加强物流监控的量化分析，努力提高监管质量，实现物流监控工作的集约化。
    （四）实行以企业为单元的监管模式
    在经济全球化，生产要素跨国界大规模快速流动的条件下，没有一个国家的海关能够完全做到对实际物流进行“全方位”的有效监控。因此，随着以货物为单元逐票验放的通关模式逐步向以企业为单元的新的通关模式的过渡，物流监控的方式也要从单纯的物流监控过渡到对物流企业的有效监控，如建立物流企业档案，对其资信状况和进出境行为进行守法评估，实施分类管理和重点稽查，采取一系列的有效措施，促进物流企业守法经营。例如: 2004年4月1日起深圳海关推出的《深圳海关对企业实施信用等级管理暂行办法》，是全国海关率先推出的信用等级管理措施，也是在推进现代海关制度建设过程中，在面临不断增长的贸易量和繁重的工作任务与相对有限管理资源之间矛盾越来越突出的情况下，在对企业基本情况特别是遵守海关法律法规情况进行科学评估的基础上，根据企业信用等级不同而采取的新的管理措施，更是在构建新型物流监控体系适应现代物流发展方面的积极探索。
    （五）进行风险管理的监管模式
    风险管理既是一种管理方法，也是一种管理手段。我本人认为，在通关压力进一步增大，监管资源有限的形式下，可以要求各作业系统都设立风险分析机构，至少必须设立风险管理岗位。一些部门如审单部门，物流监控部门则设立专门的风险管理机构，来充分调动和发挥监管各环节参与风险管理，风险分析的主动性和积极性，进而在口岸监控工作中形成层次分明，分工明确的监控和分析机制以提高各自的风险管理能力和水平。如可建立全国统一的物流监控风险管理平台。实现重点商品，黑名单企业信息的全国共享，促进各类监控风险信息资源跨层级，跨地区的交流应用，为一线监控工作提供强大的决策辅助和信息支持。
    （六）物流监控手段的技术含量
    技术手段不是万能的，但确是必不可少的。物流监控手段低,豪无疑问将使走私分子的走私行为更易得逞。如关锁的技术含量太低，很容易为走私分子所利用; 没有集装箱检查仪就难以对付大规模的集装箱运输业务; 没有地磅就难以对付少报和瞒报等。更重要的是，适宜的技术手段的使用，可以减轻关员的工作强度，减少人力，提高工作的有效性。